CAF, Naciones Unidas y una controversia que llegó hasta Euskadi
28 de octubre de 2026
La historia del tranvía de Jerusalén comenzó mucho antes de que circulase el primer vehículo. Desde los años noventa, el Gobierno israelí buscaba una solución a la creciente congestión de una ciudad marcada por una orografía compleja, importantes flujos pendulares y fuertes limitaciones para ampliar la red viaria. La opción elegida fue un sistema de tren ligero que atravesara la ciudad de norte a sur y conectara algunos de sus principales barrios residenciales con el centro urbano.
Para materializar el proyecto se recurrió a una fórmula habitual en grandes infraestructuras de transporte: una concesión BOT (Build, Operate and Transfer), mediante la cual un consorcio privado se encargaría de diseñar, construir, financiar y explotar la línea durante varias décadas antes de transferirla al Estado. La adjudicación recayó el 28 de octubre de 2002 en el consorcio CityPass y la concesión se formalizó un mes después, el 27 de noviembre de 2002.
CityPass estaba integrado por las israelíes Ashtrom (27,5 %), Polar Investments (27,5 %) y Harel (20 %), junto con la fabricante francesa Alstom (20 %), responsable del material móvil y diversos sistemas ferroviarios, y la operadora Connex, posteriormente integrada en Veolia, encargada de la explotación, que poseía el 5 % restante.
Aunque el calendario inicial contemplaba tres años de construcción y una inauguración en 2006, pronto surgieron dificultades relacionadas con la financiación, la obtención de permisos y el acceso a determinados emplazamientos. Según Railway Technology, las obras principales comenzaron en abril de 2006 y se prolongaron durante más de cinco años. En febrero de 2008, CityPass aceptó una compensación estatal de 100 millones de séqueles, equivalentes a unos 20 millones de euros, por las pérdidas derivadas de los retrasos acumulados. El tendido de vía quedó completado el 15 de junio de 2010, tras lo cual comenzaron las pruebas del sistema
La primera polémica
Mientras la construcción avanzaba lentamente, comenzó a desarrollarse una controversia internacional que acabaría teniendo consecuencias empresariales duraderas. La línea atravesaba barrios situados al otro lado de la Línea Verde de 1949, incluyendo sectores de Jerusalén oriental anexionados por Israel tras la Guerra de los Seis Días. Diversas organizaciones, campañas de presión y administraciones públicas europeas cuestionaron la participación de compañías extranjeras en el proyecto.
Pese a todas las dificultades, la línea alcanzó finalmente la fase de pruebas en agosto de 2011 y comenzó a transportar pasajeros de forma gratuita. El 1 de diciembre de ese mismo año arrancó la explotación comercial completa. La Red Line se convirtió así en el primer sistema moderno de tren ligero de Israel. Con sus aproximadamente catorce kilómetros de longitud inicial, unía el Monte Herzl, en el oeste de la ciudad, con Pisgat Ze’ev, en el norte, atravesando el centro urbano y algunos de los puntos más transitados de Jerusalén.
La contestación internacional al proyecto no comenzó en los tribunales. Desde mediados de la década de 2000, diversas organizaciones palestinas, grupos de solidaridad y ONG como Amnistía Internacional habían puesto en marcha campañas contra la participación de Alstom y Veolia en el tranvía de Jerusalén. La presión alcanzó a entidades financieras como el banco neerlandés ASN, que se desprendió de sus inversiones en Veolia en 2006. En octubre de 2007, esa campaña saltó al terreno judicial con una demanda presentada en Francia por la Association France Palestine Solidarité y la Organización para la Liberación de Palestina contra ambas empresas.
Aquellas primeras iniciativas coincidieron con el crecimiento internacional del movimiento de Boicot, Desinversiones y Sanciones (BDS), que encontró en el tranvía de Jerusalén uno de sus casos más visibles. La presión sobre Veolia se convirtió en una de las campañas corporativas más prolongadas del movimiento y suele citarse entre los precedentes que explicarían la cautela posterior de numerosas empresas internacionales respecto a proyectos vinculados a los asentamientos israelíes
La primera gran retirada se produjo en 2013, cuando Alstom vendió su participación del 20 % en CityPass a Harel Insurance y al fondo Israel Infrastructure Fund.
La retirada de Veolia fue más gradual. En septiembre de 2014 su filial Transdev acordó la venta tanto de su participación del 5 % en CityPass como de Connex Jerusalem, la compañía operadora del tranvía. La operación se completó en agosto de 2015, culminando la salida del grupo francés del mercado israelí
Cuando la Red Line apenas llevaba cuatro años en servicio, ninguno de los dos socios franceses que habían dado al proyecto su dimensión internacional seguía ya en el accionariado. Desde entonces, CityPass pasó a estar íntegramente controlada por inversores israelíes, aunque los tranvías Citadis de Alstom siguieron constituyendo la columna vertebral del servicio
La ampliación de la red
La demanda terminó superando las expectativas iniciales y consolidó el tranvía como uno de los ejes de transporte de la capital israelí. Sin embargo, ese éxito planteó un nuevo problema. La infraestructura había sido concebida como una única línea, mientras que las autoridades comenzaban a planificar una red mucho más ambiciosa. Sobre la mesa estaban dos grandes extensiones de la Red Line, hacia Hadassah Ein Kerem y Neve Yaakov, así como la construcción de una segunda línea, la futura Green Line.
El Gobierno intentó inicialmente negociar con CityPass la ejecución de las ampliaciones. Las conversaciones se prolongaron durante años y acabaron encallando por cuestiones económicas. El principal punto de fricción era la compensación que reclamaba el concesionario por las modificaciones del esquema original y por el impacto que tendrían las nuevas inversiones sobre sus derechos concesionales. Según la prensa israelí de la época, las diferencias entre CityPass y los ministerios de Finanzas y Transportes llegaron a ser sustanciales.
En ese momento entró en juego una cláusula poco conocida del contrato original. El acuerdo firmado años antes otorgaba al Estado una opción para rescatar anticipadamente la concesión. Esa posibilidad podía ejercerse a partir de marzo de 2019, aproximadamente diecisiete años antes de la fecha inicialmente prevista para la finalización de la franquicia.
Ante el bloqueo de las negociaciones, el Gobierno israelí optó por una solución más radical: reorganizar por completo el sistema. En lugar de mantener a CityPass en la explotación de la Red Line y adjudicar por separado las ampliaciones y la Green Line, decidió licitar un único paquete que integrara la ampliación de la línea existente, la construcción de la nueva red y la futura operación del conjunto.
El Jerusalem Light Rail nació como una única línea explotada por CityPass. El éxito llevó a las autoridades israelíes a planificar una red mucho más extensa, pero las negociaciones con el concesionario se bloquearon, y el Estado israelí rescató la concesión, integró las ampliaciones en un contrato único contrato y licitó de nuevo el conjunto del sistema. Esa decisión puso fin a la etapa dominada por CityPass y abrió la puerta a la entrada de CAF en Jerusalén
La decisión suponía, de facto, el final de la era CityPass. En agosto de 2019 se adjudicó la nueva concesión al consorcio J-Net, formado por la española CAF y la constructora israelí Shapir. El contrato incluía la construcción de la Green Line, la ampliación de la Red Line y la explotación futura de toda la red.
Para hacer posible la transición, el Estado israelí alcanzó en febrero de 2020 un acuerdo de rescate de la concesión con CityPass. La operación ascendió a 1.600 millones de séqueles, equivalentes a unos 490 millones de dólares de la época o alrededor de 410 millones de euros. La adquisición incluía la concesión, la flota de tranvías Alstom Citadis, las cocheras, los talleres y el centro de control.
Con ese acuerdo concluía la primera gran etapa de la historia del Jerusalem Light Rail. El proyecto que había nacido como una única línea construida por un consorcio dominado por empresas francesas quedaba integrado en una nueva estructura concebida para desarrollar una red completa.
La siguiente fase estaría protagonizada por CAF, Shapir y la sociedad operadora Cfir, que asumiría oficialmente la explotación en abril de 2021.
La llegada de CAF
La reorganización del sistema permitió a las autoridades israelíes licitar en un único contrato la siguiente fase de desarrollo del Jerusalem Light Rail. Lo que estaba en juego ya no era la explotación de una línea aislada, sino la creación de una red tranviaria de dimensión metropolitana articulada en torno a la Línea Roja existente y a una nueva Línea Verde.
El 8 de agosto de 2019, la autoridad Jerusalem Transportation Masterplan Team (JTMT) adjudicó la concesión al consorcio TransJerusalem J-Net Ltd, constituido por la constructora israelí Shapir Engineering y la española CAF. La oferta derrotó a una candidatura rival integrada por Shikun & Binui, Egged, la china CRRC, la española Comsa, la portuguesa Efatec y la polaca MPK. El Gobierno israelí describió la operación como la mayor licitación de infraestructuras lanzada hasta entonces en el país.
El contrato estaba valorado en más de 1.800 millones de euros según CAF, mientras que otras estimaciones publicadas en Israel elevaban su importe hasta unos 10.000 millones de séqueles, equivalentes entonces a aproximadamente 2.500 millones de euros.
A diferencia de la concesión original adjudicada a CityPass en 2002, el nuevo contrato no se limitaba a una única línea. Su alcance incluía la ampliación de la Línea Roja en 6,8 kilómetros, la construcción completa de la Línea Verde, con 20,6 kilómetros adicionales, la construcción de 53 nuevas estaciones y diversos depósitos, así como la explotación futura de la red ampliada.
La participación de CAF iba mucho más allá del suministro de tranvías. El grupo vasco asumía el diseño y fabricación de 114 nuevos vehículos Urbos para la Línea Verde, la modernización de los 46 tranvías Alstom Citadis que operaban en la Línea Roja, el suministro de los sistemas de señalización, energía y comunicaciones, la integración tecnológica del proyecto y una participación del 50 % en la sociedad concesionaria encargada de gestionar la operación y el mantenimiento de la red, mientras que su socio Shapir asumía fundamentalmente las obras civiles necesarias para la ampliación de la Línea Roja y la construcción de la Línea Verde.
La concesión contemplaba quince años de operación, prorrogables, y veinticinco años de mantenimiento. El diseño contractual difería notablemente del modelo aplicado a CityPass. Mientras la concesión de 2002 había sido concebida como un BOT clásico a treinta años para una única línea, el nuevo esquema estaba orientado a desarrollar y explotar una red completa bajo una supervisión pública mucho más estrecha.
Para CAF, el contrato suponía además una transformación de escala. La compañía no entraba en Jerusalén únicamente como fabricante de material móvil, sino como socio de una concesión integral que abarcaba construcción, sistemas ferroviarios, operación y mantenimiento.
La adjudicación resultó especialmente significativa porque varias de las grandes multinacionales ferroviarias que habían participado históricamente en proyectos israelíes no formaban ya parte de la licitación. Según informó posteriormente la prensa española, fabricantes como Alstom, Siemens o Bombardier habían decidido no concurrir al concurso. CAF optó por una estrategia distinta y decidió disputar una concesión que ya arrastraba una larga controversia internacional
Para CAF, el proyecto suponía además su primer gran contrato ferroviario en Israel. Aunque la compañía era un fabricante internacional consolidado, Jerusalén marcó su desembarco como operador y proveedor integral de sistemas ferroviarios en el país. Posteriormente ampliaría su presencia mediante otros contratos ferroviario, entre ellos el suministro de material móvil para la Purple Line del tren ligero de Tel Aviv.
Una decisión tomada con pleno conocimiento de la controversia
Cuando CAF decidió concurrir al concurso, la polémica asociada al Jerusalem Light Rail era cualquier cosa menos desconocida. Para entonces habían transcurrido más de quince años desde la adjudicación de la concesión original. Durante ese periodo el proyecto había sido objeto de campañas internacionales, litigios judiciales en Francia, iniciativas de desinversión y una presión sostenida que había contribuido a la retirada de Veolia y Alstom del accionariado de CityPass.
La propia compañía era consciente de la controversia. En enero de 2019, meses antes de la adjudicación, el comité de empresa de CAF reclamó públicamente que la compañía abandonara la licitación. En un comunicado apoyado de forma unánime, los representantes de los trabajadores argumentaron que cualquier proyecto de transporte en Jerusalén debía respetar los derechos humanos y la legalidad internacional y advirtieron de las implicaciones derivadas del trazado previsto para la nueva línea.
La empresa no se limitó a ignorar la controversia. Según informaba EL PAÍS en diciembre de 2020, CAF solicitó antes de formalizar su participación un dictamen a un especialista en Derecho Internacional, que concluyó que no existía ninguna norma que impidiera a la compañía concurrir al concurso. El informe habría sido remitido además a la Administración española en el verano de 2019. Fuentes diplomáticas citadas por el diario sostenían, sin embargo, que la compañía también fue advertida de que el proyecto se desarrollaba en territorios considerados ocupados por Naciones Unidas y de que su participación podía acarrear consecuencias reputacionales e incluso la eventual inclusión en la base de datos elaborada por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Las partes coincidían en que no existía ninguna prohibición legal que impidiera contratar con Israel, pero discrepaban profundamente sobre la valoración de los riesgos asociados al proyecto.
Los críticos al JLR y a la decisión de CAF de concurrir al concurso llegarían a la conclusión contraria y argumentarían que la propia trayectoria del proyecto, las campañas contra Veolia y Alstom y las posiciones mantenidas por distintos organismos internacionales hacían imposible ignorar los riesgos reputacionales, políticos y jurídicos asociados a la concesión.
La discrepancia entre ambas interpretaciones acompañaría a CAF durante los años siguientes y acabaría convirtiéndose en uno de los ejes centrales del debate sobre su presencia en Jerusalén.
La contestación al contrato
La adjudicación a CAF y Shapir no desencadenó una polémica nueva. Más bien trasladó a sus nuevos adjudicatarios una controversia que llevaba más de una década acompañando al proyecto.
Las críticas procedían de varios ámbitos distintos. Algunas organizaciones, como Amnistía Internacional, centraban sus objeciones en el impacto del proyecto sobre los derechos humanos y en su relación con los asentamientos israelíes de Jerusalén Oriental. Otras iniciativas se encuadraban dentro del movimiento internacional de Boicot, Desinversión y Sanciones (BDS), una campaña lanzada en 2005 por organizaciones palestinas que promueve medidas de presión económica, institucional y cultural contra Israel hasta que éste cumpla una serie de demandas políticas relacionadas con la ocupación, los refugiados palestinos y la igualdad de derechos.
El BDS se presenta a sí mismo como una estrategia de presión no violenta inspirada en las campañas internacionales contra el apartheid sudafricano. Sus detractores, entre ellos el Gobierno israelí y numerosas organizaciones judías, sostienen por el contrario que su objetivo último no es modificar determinadas políticas israelíes, sino aislar y deslegitimar al propio Estado de Israel. El movimiento ha sido objeto de intensos debates políticos y jurídicos en numerosos países occidentales.
Para los activistas del BDS, el tranvía de Jerusalén constituía un objetivo especialmente atractivo. A diferencia de otros proyectos de infraestructuras menos visibles, conectaba físicamente barrios y asentamientos situados al otro lado de la Línea Verde con el resto de la ciudad, convirtiéndose en un símbolo fácilmente reconocible tanto para partidarios como para opositores de la política israelí en Jerusalén Oriental.
La adjudicación no alteró únicamente el mapa ferroviario de Jerusalén. También desplazó el foco de una controversia que llevaba años acompañando al proyecto. A partir de 2019, la principal multinacional extranjera asociada a la expansión del tranvía ya no sería una compañía francesa, sino CAF. Las campañas internacionales, las iniciativas de desinversión y buena parte de la presión ejercida hasta entonces sobre el proyecto comenzaron a dirigirse hacia el nuevo adjudicatario español.
Detrás de estas campañas existía una discusión jurídica mucho más profunda sobre la legalidad de los asentamientos israelíes y sobre el papel que pueden desempeñar las empresas privadas en territorios cuya soberanía es objeto de disputa. Ese debate terminaría convirtiéndose en el eje central de la controversia que rodeó a CAF.
Naciones Unidas, entre la vigilancia de los derechos humanos y la acusación de politización
Antes de abordar la inclusión de CAF en la base de datos de Naciones Unidas resulta necesario detenerse brevemente en la compleja arquitectura institucional del sistema internacional de derechos humanos. A diferencia del Consejo de Seguridad, encargado de las cuestiones de paz y seguridad internacional, el núcleo de este sistema gira en torno al Alto Comisionado para los Derechos Humanos, los procedimientos especiales, los relatores independientes y el Consejo de Derechos Humanos.
El Alto Comisionado para los Derechos Humanos constituye la principal oficina de Naciones Unidas en esta materia. Entre sus funciones se encuentran la elaboración de informes, el apoyo técnico a los distintos mecanismos de la organización y la supervisión de determinadas investigaciones. Bajo su paraguas operan múltiples procedimientos especiales, entre ellos los relatores temáticos y los relatores por país o territorio, expertos independientes encargados de analizar situaciones concretas e informar periódicamente al Consejo de Derechos Humanos.
Por encima de ellos se encuentra el Consejo de Derechos Humanos, órgano intergubernamental compuesto por Estados elegidos por la Asamblea General de la ONU. Sus miembros son designados por periodos limitados y reflejan los equilibrios políticos regionales existentes en Naciones Unidas. Es este organismo el que aprueba resoluciones, encarga investigaciones, recibe los informes de los relatores y, en última instancia, fija buena parte de la agenda internacional en materia de derechos humanos.
Sin embargo, el sistema lleva décadas rodeado de acusaciones de politización. Estas críticas no nacieron con el actual Consejo de Derechos Humanos. Su predecesora, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, fue objeto durante años de intensos cuestionamientos por la presencia en su seno de Estados con graves historiales en la materia y por la percepción de que determinadas situaciones recibían una atención mucho mayor que otras.
Las disfunciones llegaron a ser reconocidas por el entonces secretario general Kofi Annan. En 2005, dentro de su propuesta de reforma de Naciones Unidas, describió la pérdida de credibilidad de la Comisión como una amenaza para el conjunto del sistema e impulsó su sustitución por un nuevo órgano. Como resultado, la Comisión de Derechos Humanos fue disuelta en 2006 y reemplazada por el actual Consejo de Derechos Humanos.
La reforma, sin embargo, no acabó con todas las controversias. Una de las más persistentes afecta al denominado Punto 7 del orden del día del Consejo. A diferencia del resto de países del mundo, cuyas situaciones de derechos humanos se examinan bajo puntos generales aplicables a cualquier Estado, el Punto 7 está dedicado exclusivamente a «la situación de los derechos humanos en Palestina y otros territorios árabes ocupados». En la práctica, ello significa que la actuación de Israel constituye un asunto permanente en todas las sesiones ordinarias del Consejo.
Los defensores de este mecanismo sostienen que responde al carácter prolongado del conflicto y a la persistencia de cuestiones sin resolver relacionadas con la ocupación, los asentamientos y los derechos de la población palestina. Sus críticos consideran, por el contrario, que constituye un tratamiento singular que no se aplica a ningún otro Estado y lo citan como una de las principales pruebas de la politización del organismo.
La controversia acompañaría también a otros elementos del sistema, incluidos algunos relatores especiales, varias comisiones de investigación y la base de datos de empresas vinculadas a actividades en los asentamientos israelíes. Precisamente a través de ese último mecanismo terminaría entrando CAF en el radar de Naciones Unidas.
Las críticas israelíes al sistema de derechos humanos de Naciones Unidas no se limitan al Consejo de Derechos Humanos. También alcanzan a otros organismos internacionales con los que el Estado israelí mantiene desde hace décadas una relación particularmente conflictiva. Entre ellos destacan la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y la Corte Penal Internacional (TPI).
En el caso de la CIJ, Israel ha cuestionado especialmente el procedimiento que condujo a la opinión consultiva sobre la barrera de separación en Cisjordania. La opinión fue solicitada por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante la resolución ES-10/14 de diciembre de 2003, aprobada por 90 votos a favor, 8 en contra y 74 abstenciones. Para las autoridades israelíes, aquel mecanismo permitió obtener por la vía consultiva un pronunciamiento judicial sobre una controversia política y territorial que difícilmente habría podido llegar al tribunal mediante un procedimiento contencioso ordinario, dado que Israel no había prestado su consentimiento a la jurisdicción de la Corte sobre esa cuestión.
Objeciones similares han sido formuladas respecto de la Corte Penal Internacional. Israel sostiene que el tribunal carece de jurisdicción sobre ciudadanos israelíes en relación con los territorios palestinos y cuestiona especialmente la decisión que permitió considerar a Palestina como parte del Estatuto de Roma a efectos de la actuación de la fiscalía y de la Sala de Cuestiones Preliminares. Sus partidarios argumentan, por el contrario, que los jueces del tribunal resolvieron expresamente esa cuestión jurisdiccional y que la Corte actúa dentro del marco previsto por el Estatuto.
Estas discrepancias exceden ampliamente el caso del tranvía de Jerusalén. Sin embargo, resultan relevantes porque constituyen el trasfondo institucional sobre el que se desarrollaron posteriormente los informes, investigaciones y mecanismos de Naciones Unidas que acabarían afectando a CAF.
El artículo 49 y la cuestión de los asentamientos
Como suele ocurrir en los conflictos territorialmente disputados, las controversias sobre infraestructuras, empresas o inversiones económicas son en realidad consecuencia de una discusión previa. En el caso del Jerusalem Light Rail, el verdadero debate no gira sobre tranvías, estaciones o líneas ferroviarias, sino sobre la situación jurídica de los asentamientos israelíes construidos tras la Guerra de los Seis Días de 1967.
El principal fundamento jurídico invocado por quienes consideran ilegales dichos asentamientos es el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra de 1949, relativa a la protección de la población civil en tiempo de guerra.
Su apartado sexto establece:
«La Potencia ocupante no podrá efectuar la deportación o el traslado de una parte de su propia población civil al territorio por ella ocupado».
Para Naciones Unidas, la Corte Internacional de Justicia, el Comité Internacional de la Cruz Roja y la inmensa mayoría de los Estados, esta disposición resulta plenamente aplicable a Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental. Bajo esta interpretación, el establecimiento y expansión de asentamientos israelíes constituye precisamente el supuesto que el artículo pretendía evitar: el traslado de población de la potencia ocupante hacia el territorio ocupado.
Partiendo de esa premisa, la discusión deja de centrarse en una infraestructura concreta. Si los asentamientos son ilegales, cualquier actuación que contribuya a su establecimiento, crecimiento, conectividad o integración pasa a ser objeto de escrutinio. Desde esta perspectiva, el problema no es el tranvía de Jerusalén en sí mismo. El mismo razonamiento podría extenderse a carreteras, redes eléctricas, conducciones de agua, infraestructuras ferroviarias, servicios de telecomunicaciones o proyectos inmobiliarios que faciliten el funcionamiento cotidiano de los asentamientos.
Esta interpretación es la que sirve de base a gran parte de las resoluciones de Naciones Unidas, a las campañas de diversas organizaciones de derechos humanos y, posteriormente, a la creación de la base de datos de empresas vinculadas a actividades relacionadas con los asentamientos.
La posición israelí
Israel rechaza desde hace décadas esta interpretación.
Las autoridades israelíes sostienen que el artículo 49 fue redactado tras la Segunda Guerra Mundial para responder a fenómenos como las deportaciones masivas y los traslados forzosos de población realizados por la Alemania nazi y otros regímenes durante el conflicto. Desde esta perspectiva, el artículo estaría pensado para impedir transferencias coercitivas de población organizadas por un Estado ocupante, no para prohibir que ciudadanos se establezcan voluntariamente en territorios cuya soberanía permanece disputada.
Sin embargo, la discrepancia israelí va más allá de la interpretación de una cláusula concreta. Israel sostiene que Jerusalén Este y Judea y Samaria, denominación empleada habitualmente en Israel para referirse a Cisjordania, no constituyen simplemente el territorio soberano de otro Estado ocupado temporalmente por una potencia extranjera. Entre 1948 y 1967, el territorio se encontraba bajo control jordano, una anexión formalizada en 1950 que solo fue reconocida por un reducido número de países. Desde esta perspectiva, el presupuesto clásico sobre el que descansa buena parte del derecho de ocupación no concurriría plenamente en este caso. Según esta interpretación, Cisjordania constituiría un territorio disputado cuyo estatus definitivo debería resolverse mediante negociación, más que un territorio perteneciente a otro Estado soberano ocupado ilegalmente por Israel.
Estas tesis fueron desarrolladas sistemáticamente en distintos informes oficiales israelíes y alcanzaron una de sus formulaciones más conocidas en el denominado Informe Levy, publicado en 2012. Elaborado por una comisión presidida por el exjuez del Tribunal Supremo israelí Edmond Levy, el documento sostenía que la presencia israelí en Cisjordania no podía equipararse a una ocupación en el sentido clásico del derecho internacional, argumentaba que las disposiciones pertinentes de la Cuarta Convención de Ginebra no resultaban aplicables en los términos habitualmente defendidos por Naciones Unidas y concluía que los asentamientos no eran ilegales por el mero hecho de existir.
El argumento resulta más fácil de comprender mediante una comparación con otros conflictos territoriales contemporáneos. Marruecos tampoco acepta la caracterización del Sáhara Occidental como un territorio extranjero ocupado por una potencia ajena. Su posición parte de la idea de que existe una continuidad histórica, política y territorial entre el reino y el territorio saharaui. Desde esa óptica, un ciudadano marroquí que se instala en El Aaiún no estaría siendo transferido a un territorio ocupado, sino trasladándose dentro de su propio país.
El razonamiento israelí presenta una lógica semejante. Para quienes consideran Jerusalén Este y Cisjordania territorios ocupados, los asentamientos constituyen la llegada de población de la potencia ocupante a un territorio ajeno. Para quienes consideran que esos territorios forman parte de la patria histórica judía o están sujetos a reclamaciones soberanas israelíes legítimas, la cuestión se contempla de forma muy distinta: no estarían enviándose colonos a un territorio extranjero, sino estableciéndose ciudadanos en una tierra sobre la que Israel reivindica derechos propios.
La interpretación israelí continúa siendo claramente minoritaria en el plano internacional y es rechazada por Naciones Unidas, la Corte Internacional de Justicia y la inmensa mayoría de los Estados. Sin embargo, resulta esencial para comprender por qué las autoridades israelíes, numerosas empresas y parte de la doctrina jurídica rechazan las conclusiones alcanzadas por organismos internacionales respecto a los asentamientos y a las actividades económicas asociadas a ellos.
Un debate que trasciende Israel y Palestina
Aunque el caso israelo-palestino posee características propias, la discusión de fondo no es completamente excepcional. En otros territorios cuya soberanía permanece disputada han surgido controversias similares sobre inversiones, infraestructuras y actividades económicas.
El Sáhara Occidental constituye un ejemplo especialmente conocido en España. Allí las disputas jurídicas suelen girar en torno a la explotación de recursos naturales, los acuerdos comerciales o las inversiones realizadas en el territorio. Del mismo modo que ocurre en Jerusalén y Cisjordania, actividades económicas aparentemente ordinarias terminan siendo examinadas a través del prisma de una controversia territorial mucho más amplia.
La diferencia es que, en el caso de los asentamientos israelíes, el debate se articula principalmente alrededor del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra. Y es precisamente esa interpretación jurídica la que acabará explicando por qué empresas como CAF terminaron entrando en el radar de Naciones Unidas.
La base de datos del Alto Comisionado
Una vez establecida la interpretación jurídica que vincula determinadas actividades económicas con el mantenimiento de los asentamientos, el siguiente paso consiste en explicar el mecanismo concreto mediante el cual CAF acabó formando parte de una lista de Naciones Unidas.
Su nombre oficial resulta casi tan descriptivo como impronunciable: «Base de datos de empresas implicadas en las actividades detalladas en el párrafo 96 del informe de la misión internacional independiente de investigación sobre las repercusiones de los asentamientos israelíes en los derechos del pueblo palestino en el Territorio Palestino Ocupado, incluida Jerusalén Oriental». A efectos prácticos, Naciones Unidas suele referirse simplemente a ella como la database o settlement database. Sus críticos, especialmente en Israel y en organizaciones afines, prefieren denominarla «lista negra».
La existencia de esta base de datos no fue una iniciativa espontánea del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Su creación fue ordenada por el Consejo de Derechos Humanos mediante la resolución 31/36, aprobada en marzo de 2016, que encargó a la oficina del Alto Comisionado la elaboración y actualización periódica de una relación de empresas implicadas en determinadas actividades asociadas a los asentamientos israelíes.
El mandato no consiste en identificar cualquier actividad económica desarrollada en Israel ni tampoco cualquier empresa presente en Cisjordania. La resolución remite expresamente al apartado 96 de un informe previo de una misión internacional independiente de investigación[1], que enumeraba una serie de actividades consideradas problemáticas. Entre ellas figuraban la construcción de infraestructuras, la prestación de servicios de transporte, las actividades financieras vinculadas a los asentamientos o el suministro de determinados servicios y recursos necesarios para su funcionamiento.
Naciones Unidas sostiene que la base de datos es una herramienta de transparencia destinada a identificar empresas vinculadas a actividades relacionadas con los asentamientos israelíes. Sus defensores la presentan como un mecanismo de diligencia debida empresarial. Sus detractores la consideran una lista negra políticamente selectiva. La discrepancia no afecta únicamente a la legalidad de los asentamientos, sino también a la naturaleza y legitimidad del propio instrumento.
La metodología utilizada por el Alto Comisionado tampoco equivale formalmente a un procedimiento judicial. Según la propia documentación de Naciones Unidas, la oficina recibe información procedente de Estados, organizaciones, empresas, particulares y otros actores interesados, analiza la información disponible y comunica sus hallazgos a las compañías afectadas antes de adoptar una decisión definitiva. El estándar aplicado para la inclusión no es una prueba penal ni una declaración judicial de responsabilidad, sino la existencia de «motivos razonables para creer» que una empresa participa en alguna de las actividades definidas por el mandato.
Este punto resulta relevante porque la inclusión en la base de datos suele interpretarse de manera muy distinta por partidarios y detractores del mecanismo.
Para sus defensores, la base de datos no constituye una sanción ni una lista de empresas infractoras, sino una herramienta de transparencia vinculada a los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos. Desde esta perspectiva, las compañías que operan en contextos de conflicto o de ocupación tienen la responsabilidad de evaluar los riesgos asociados a sus actividades y de identificar posibles impactos sobre los derechos humanos. La función de la base de datos sería proporcionar información a Estados, inversores, consumidores y a las propias empresas sobre actividades económicas que Naciones Unidas considera especialmente sensibles.
Sus partidarios sostienen además que el mecanismo no se basa en la conducta ética general de una empresa ni en la existencia de una condena judicial previa, sino en su participación en determinadas actividades expresamente definidas por el mandato aprobado por el Consejo de Derechos Humanos. Bajo esta lógica, la inclusión en la base de datos no implica que una compañía haya cometido una infracción, sino que mantiene vínculos con actividades que Naciones Unidas considera relacionadas con los asentamientos y que, por tanto, merecen un escrutinio específico.
Sus críticos sostienen que el mecanismo nació en un órgano de Naciones Unidas acusado desde hace años de aplicar un escrutinio singular a Israel. Recuerdan además que la resolución que ordenó su creación fue impulsada principalmente por Estados que difícilmente podían presentarse como modelos en materia de derechos humanos, circunstancia que, a su juicio, pone en cuestión la legitimidad política de la iniciativa.
Una segunda crítica se refiere a su carácter excepcional. Organizaciones como UN Watch destacan que no existen mecanismos equivalentes dirigidos específicamente contra empresas que operan en otros territorios objeto de ocupación, anexión o disputa territorial. Entre los ejemplos habitualmente citados figuran el Sáhara Occidental, el norte de Chipre, Crimea o diversos territorios bajo control de facto de terceros Estados. Según esta interpretación, la base de datos constituiría un instrumento singular reservado exclusivamente al caso israelí.
Los detractores del mecanismo también cuestionan su naturaleza. Aunque Naciones Unidas insiste en que la base de datos no constituye una sanción ni un procedimiento judicial, sus críticos sostienen que la inclusión de una empresa puede producir consecuencias reputacionales y económicas comparables a una medida punitiva. Añaden que el Consejo de Derechos Humanos carece de competencias para imponer sanciones económicas y que la publicación de la lista persigue, en la práctica, incentivar la retirada de empresas de determinadas actividades económicas.
Finalmente, los críticos discuten la amplitud de los criterios de inclusión. Mientras Naciones Unidas presenta la base de datos como una herramienta de información y diligencia debida empresarial, organizaciones como UN Watch argumentan que las categorías utilizadas son tan amplias que permiten incluir no sólo a empresas directamente vinculadas con la construcción de asentamientos, sino también a compañías que proporcionan infraestructuras, transporte, servicios financieros o actividades de apoyo indirecto. A su juicio, ello dificulta establecer una relación clara entre la presencia en la lista y la comisión de una vulneración concreta de derechos humanos.
La discrepancia no afecta únicamente a la legalidad de los asentamientos, sino también a la naturaleza misma del instrumento. Lo que para sus defensores constituye una herramienta de transparencia empresarial, para sus detractores equivale en la práctica a una lista negra con capacidad para producir consecuencias económicas y reputacionales significativas.
CAF entra en la base de datos
Tras años de retrasos, controversias procedimentales y presiones diplomáticas, la llamada settlement database dejó de ser un proyecto teórico para convertirse en una realidad. La primera versión de la base de datos fue publicada en 2020 e incluía 112 empresas, de las cuales 94 eran israelíes y 18 procedían de otros países. Tres años después, el Alto Comisionado revisó aquella relación inicial y retiró quince compañías. La actualización difundida en septiembre de 2025 constituyó la siguiente gran revisión del mecanismo: se añadieron 68 nuevas empresas y se eliminaron otras 7, elevando a 158 el número total de compañías incluidas, procedentes de once países distintos. Fue en esa actualización cuando apareció por primera vez el nombre de CAF.
Las empresas extranjeras seguían constituyendo una minoría dentro de la base de datos. En la actualización de 2026, de las 214 compañías incluidas, 191 eran israelíes y únicamente 23 procedían de otros diez países. CAF pasaba así a formar parte de un grupo relativamente reducido de empresas internacionales cuya actividad había sido específicamente señalada por el Alto Comisionado.
La inclusión de la compañía vasca se produjo por su participación en el proyecto del Jerusalem Light Rail. Naciones Unidas consideró que determinadas actividades vinculadas a la red de tranvía de Jerusalén encajaban dentro de las categorías definidas por el mandato del Consejo de Derechos Humanos. La empresa quedó así incorporada a un mecanismo que, dependiendo de quién lo describa, es presentado como una herramienta de transparencia empresarial o como una auténtica lista negra.
La presencia de CAF atrajo inmediatamente la atención pública en España. Sin embargo, la lectura completa del informe permitía descubrir un dato mucho menos conocido: la empresa ferroviaria no era la única compañía española mencionada por Naciones Unidas.
Junto a CAF figuraban también la ingeniería pública Ineco, dependiente del Ministerio de Transportes, así como otras empresas españolas relacionadas de una u otra forma con actividades desarrolladas en Israel y los territorios ocupados. Entre ellas aparecían ACS, SEMI y Salvat Logística, aunque no todas se encontraban exactamente en la misma situación. Algunas figuraban todavía entre las empresas activas incluidas en la base de datos, mientras que otras habían sido trasladadas al listado de compañías que, según el Alto Comisionado, habían dejado de participar en las actividades objeto de seguimiento.
El contraste resulta significativo. Mientras el nombre de CAF generó titulares, comunicados y controversias públicas, la presencia de otras compañías españolas recibió una atención mucho menor. Especialmente llamativo resultó el caso de Ineco, una empresa pública estatal cuya aparición en la base de datos apenas provocó debate político apreciable a pesar de depender directamente del Ministerio de Transportes.
La permanencia en la base de datos tampoco es necesariamente definitiva. Empresas históricamente asociadas al Jerusalem Light Rail, como Alstom, dejaron de figurar posteriormente en las versiones más recientes. Sin embargo, la compañía francesa había criticado anteriormente la lentitud de las actualizaciones, argumentando que su inclusión seguía reflejando actividades pasadas más que la realidad de sus operaciones en el momento de la revisión.
Esta cuestión no era menor. La base de datos podía generar consecuencias reputacionales relevantes para las empresas afectadas, mientras que las reevaluaciones se producían a un ritmo mucho más lento que el de la actividad empresarial ordinaria. La experiencia de compañías como Alstom alimentó las críticas de quienes consideraban que el mecanismo reaccionaba con demasiada lentitud cuando una empresa modificaba o abandonaba las actividades que habían motivado originalmente su inclusión.
Las primeras reacciones se centraron en la propia CAF. La compañía defendió su actuación y reiteró las posiciones que venía sosteniendo desde años atrás respecto al proyecto del tranvía de Jerusalén. Al mismo tiempo, diversos colectivos favorables y contrarios al proyecto utilizaron la inclusión en la base de datos para reforzar argumentos que llevaban tiempo formulándose en torno a la legalidad de los asentamientos y a la responsabilidad de las empresas que operan en ellos.
Un aspecto menos visible fue el intercambio mantenido entre las empresas afectadas y la Oficina del Alto Comisionado. Los informes metodológicos publicados por Naciones Unidas explican que las compañías tienen la oportunidad de aportar información y formular alegaciones antes de una decisión definitiva. Sin embargo, desde la perspectiva de algunas de las empresas afectadas, el proceso presentaba una limitación relevante: aunque la oficina comunicaba sus conclusiones, rara vez hacía públicas respuestas individualizadas a los argumentos jurídicos o empresariales presentados por cada compañía. Ello alimentó una de las críticas recurrentes de los detractores del mecanismo, que cuestionaban la dificultad para conocer con precisión por qué determinadas alegaciones eran consideradas insuficientes.
La aparición de CAF en la base de datos representaba, por tanto, mucho más que la inclusión de una empresa ferroviaria en un informe de Naciones Unidas. Constituía la aplicación práctica de toda la arquitectura jurídica e institucional descrita en los capítulos anteriores: la interpretación del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra, la consideración de los asentamientos como una situación contraria al derecho internacional y la decisión de someter a escrutinio a las empresas que, de forma directa o indirecta, participaban en actividades vinculadas a ellos.
Pero la inclusión de CAF planteaba además otra cuestión. Si una empresa ferroviaria aparecía en la lista por participar en el tranvía de Jerusalén, ¿hasta dónde podían extenderse exactamente los criterios utilizados por Naciones Unidas? La presencia de una compañía pública como Ineco ofrecía una oportunidad especialmente reveladora para intentar responder a esa pregunta.
El caso Ineco y la expansión de los criterios
Si la inclusión de CAF podía explicarse por su participación directa en el Jerusalem Light Rail, el caso de Ineco planteaba una cuestión mucho más compleja.
La ingeniería pública española había sido adjudicataria en 2017 de un contrato relacionado con la futura Blue Line, la tercera gran línea del sistema de tranvía de Jerusalén tras las líneas Red y Green. Su cometido consistía en prestar servicios de ingeniería para un túnel de aproximadamente dos kilómetros situado en el centro de Jerusalén Oeste, en una zona alejada de la imagen habitual asociada a los asentamientos israelíes.
Vista de forma aislada, la actividad de Ineco parecía difícil de asociar directamente con la expansión de los asentamientos. La empresa no construía viviendas, no desarrollaba proyectos inmobiliarios y ni siquiera trabajaba en Jerusalén Este. Su participación se limitaba a una infraestructura subterránea situada íntegramente en la parte occidental de la ciudad.
Sin embargo, Naciones Unidas no analizó el proyecto desde una perspectiva puramente geográfica. El razonamiento del Alto Comisionado se centraba en la función de la infraestructura dentro del conjunto de la red. Aunque el túnel se encontrase en Jerusalén Oeste, formaba parte de una línea cuyo recorrido conectaría distintos puntos de Jerusalén Este. Desde esa óptica, la cuestión relevante no era dónde se encontraba cada tramo concreto de la obra, sino el papel que desempeñaba dentro de una infraestructura más amplia.
La inclusión de Ineco permite comprender con especial claridad la lógica subyacente a la base de datos. El criterio aplicado no se limitaba a las actividades desarrolladas físicamente en los asentamientos ni en Jerusalén Este. También podía alcanzar a empresas que participaban en elementos de una infraestructura considerada funcionalmente vinculada a esos territorios.
Precisamente ahí se encontraba el núcleo de la controversia. Para los defensores de la inclusión, el hecho de que una obra concreta se ejecutara en Jerusalén Oeste resultaba secundario si contribuía al funcionamiento de una red que también daba servicio a zonas cuya situación jurídica era objeto de disputa. Para sus críticos, en cambio, ese razonamiento extendía la responsabilidad empresarial a actividades cada vez más alejadas de los asentamientos propiamente dichos.
El caso de Ineco mostraba así que la discusión ya no giraba únicamente en torno a CAF o al suministro de tranvías para Jerusalén. Lo que estaba en juego era el alcance de los criterios utilizados por Naciones Unidas para establecer cuándo una actividad económica podía considerarse vinculada a los asentamientos. Y una vez aceptada esa lógica funcional, el perímetro de las actividades potencialmente afectadas podía ampliarse considerablemente.
La respuesta de CAF
La inclusión de CAF en la base de datos de Naciones Unidas no quedó sin respuesta. Mucho antes de que la empresa apareciera formalmente en la settlement database, su participación en el Jerusalem Light Rail ya había generado controversia política, campañas de presión y pronunciamientos institucionales.
Las primeras defensas públicas relevantes llegaron en 2022. Ante diversas iniciativas que reclamaban la retirada de la compañía del proyecto, el Gobierno Vasco sostuvo que CAF actuaba dentro del marco legal vigente y que no existía resolución judicial alguna que declarase ilícita su participación en el contrato. La adjudicación se había realizado mediante un procedimiento público y la empresa, según esta interpretación, desarrollaba una actividad económica legal en un mercado extranjero.
CAF y Naciones Unidas nunca discutieron los hechos esenciales. Ambas partes aceptaban que la empresa participaba en el Jerusalem Light Rail. La discrepancia se situaba en otro lugar: para Naciones Unidas, esa participación justificaba la inclusión en la base de datos; para CAF, la actividad desarrollada estaba demasiado alejada de la construcción de asentamientos como para fundamentar una atribución de responsabilidad empresarial de ese alcance.
Aquella posición anticipaba buena parte de los argumentos que CAF desarrollaría posteriormente con mucha mayor profundidad en las alegaciones remitidas a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos con el fin de impugnar su inclusión en la base de datos.
A diferencia de los comunicados públicos o de las declaraciones institucionales, aquel documento constituía una defensa jurídica sistemática de la actuación de la empresa. CAF no discutía los hechos esenciales del caso. Reconocía abiertamente su participación en el Jerusalem Light Rail. Lo que cuestionaba era que esa participación bastara para justificar su inclusión en un mecanismo destinado a identificar actividades empresariales vinculadas a los asentamientos israelíes.
Un sistema de transporte para toda la población
Uno de los argumentos centrales de la compañía se refería a la naturaleza misma del proyecto.
CAF sostenía que el Jerusalem Light Rail no era una infraestructura concebida para uso exclusivo de los colonos israelíes ni destinada a favorecer únicamente a los asentamientos. Se trataba, según la empresa, de una red de transporte público utilizada por el conjunto de la población de Jerusalén, incluidos los residentes palestinos de Jerusalén Este.
Desde esta perspectiva, el sistema tranviario debía analizarse como un servicio público de movilidad y no como una herramienta al servicio de una única comunidad. La empresa argumentaba que la función efectiva de la infraestructura consistía en facilitar desplazamientos cotidianos de cientos de miles de personas con independencia de su origen o condición.
Este planteamiento chocaba directamente con el enfoque adoptado por Naciones Unidas. Mientras CAF ponía el acento en el servicio prestado a la población, el Alto Comisionado centraba su análisis en la contribución de la red al mantenimiento y funcionamiento de una estructura territorial que incluía asentamientos considerados contrarios al derecho internacional.
El tranvía no crea asentamientos
Otro de los ejes de la defensa consistía en diferenciar claramente entre la existencia de los asentamientos y la prestación de servicios de transporte.
CAF sostenía que no participaba en la construcción de viviendas, en el desarrollo urbanístico de los asentamientos ni en la explotación de recursos naturales en los territorios ocupados. Su actividad se limitaba al suministro de material rodante, sistemas ferroviarios y asistencia técnica para una infraestructura ya definida por las autoridades contratantes.
De acuerdo con esta interpretación, atribuir a una empresa ferroviaria responsabilidad por una disputa territorial equivalía a trasladar a un contratista funciones y decisiones que corresponden en realidad a los poderes públicos.
La compañía defendía que el tranvía no había creado los asentamientos cuya existencia cuestionaban Naciones Unidas y gran parte de la comunidad internacional, ni tampoco tenía capacidad para determinar el estatuto jurídico de los territorios afectados.
Tanto la compañía como las instituciones que respaldaban esta posición subrayaban además que ni España ni la Unión Europea habían prohibido la participación empresarial en proyectos como el Jerusalem Light Rail. A su juicio, la política europea distinguía entre la consideración jurídica de los asentamientos y la legalidad de las relaciones económicas mantenidas con Israel. Los defensores de CAF consideraban que equiparar el suministro de material ferroviario a formas de actividad económica mucho más directamente vinculadas a los asentamientos suponía ampliar excesivamente el concepto de responsabilidad empresarial.
¿Dónde termina la responsabilidad empresarial?
Probablemente el núcleo intelectual más importante de la defensa de CAF se encontraba en este punto.
La empresa sostenía que los criterios utilizados por Naciones Unidas ampliaban progresivamente el concepto de responsabilidad empresarial hasta abarcar actividades cada vez más alejadas de la controversia territorial original.
El caso de Ineco resultaba especialmente ilustrativo. Si una ingeniería pública podía ser incluida en la base de datos por participar en el diseño de un túnel situado en Jerusalén Oeste debido a su integración funcional dentro de una línea que alcanzaba Jerusalén Este, la cuestión dejaba de ser exclusivamente geográfica.
La pregunta pasaba a ser otra: ¿hasta dónde debía extenderse la cadena de responsabilidad?
Desde la perspectiva de CAF, la lógica utilizada por el Alto Comisionado corría el riesgo de difuminar la diferencia entre participación directa, contribución indirecta y mera relación comercial con una infraestructura determinada.
Diligencia debida y evaluación de riesgos
La compañía también rechazaba la idea de haber ignorado las implicaciones del proyecto.
Por el contrario, defendía que había realizado los procesos de análisis y evaluación exigibles a una empresa internacional que opera en entornos complejos. La participación en el Jerusalem Light Rail no era, según esta posición, el resultado de una actuación irreflexiva, sino de una decisión adoptada tras examinar los riesgos jurídicos, regulatorios y reputacionales asociados al contrato.
Este argumento conectaba directamente con los propios Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, frecuentemente invocados por los defensores de la base de datos. CAF sostenía que había actuado precisamente siguiendo esos estándares de diligencia debida empresarial.
El precedente de Alstom y Veolia
La empresa también encontraba apoyo en la experiencia de otras compañías que habían participado anteriormente en el mismo proyecto.
Años antes, diversas organizaciones habían intentado impugnar ante los tribunales franceses la participación de Alstom y Veolia en el Jerusalem Light Rail. Aquellos procedimientos concluyeron sin que los tribunales apreciaran ilegalidad en la intervención de ambas compañías.
CAF citaba estos antecedentes como muestra de que existían interpretaciones jurídicas distintas de las defendidas por Naciones Unidas. Aunque las decisiones de los tribunales franceses no vinculaban al Alto Comisionado, sí demostraban que la cuestión estaba lejos de ser pacífica desde el punto de vista jurídico.
La propia evolución posterior de la base de datos reforzaba parcialmente esta idea. Alstom, durante años una de las compañías más asociadas al proyecto, dejó de figurar posteriormente en las versiones más recientes del listado.
Una respuesta sin réplica pública
La última objeción de CAF era de carácter procedimental.
La empresa presentó alegaciones detalladas para rebatir su inclusión en la base de datos y respondió a las comunicaciones recibidas durante el proceso de evaluación. Sin embargo, aunque el Alto Comisionado comunicó el resultado de su análisis, no publicó una respuesta igualmente detallada abordando de manera individualizada cada uno de los argumentos formulados por la compañía.
Esta ausencia de una contestación pública pormenorizada alimentó una crítica compartida por varias empresas afectadas. Si la inclusión en la base de datos podía generar consecuencias reputacionales relevantes, argumentaban sus detractores, resultaba razonable esperar una explicación igualmente detallada de los motivos por los que las alegaciones presentadas habían sido consideradas insuficientes.
En última instancia, la discrepancia entre CAF y Naciones Unidas no residía en los hechos. La participación de la empresa en el Jerusalem Light Rail nunca estuvo en discusión. Lo que ambas partes cuestionaban era el significado de esa participación.
Para el Alto Comisionado, el proyecto formaba parte de una infraestructura vinculada a los asentamientos y justificaba por ello la inclusión de la empresa en la base de datos. Para CAF, en cambio, el tranvía constituía un servicio público utilizado por toda la población, incapaz por sí mismo de crear asentamientos y demasiado alejado de las decisiones territoriales para justificar una imputación de responsabilidad empresarial de tal alcance.
Era, en esencia, un desacuerdo sobre dónde debía trazarse la línea. Y el caso de Ineco demostraba hasta qué punto esa línea podía desplazarse dependiendo de los criterios utilizados para definir la responsabilidad de una empresa.
Denuncia ante la Fiscalía española
La controversia no terminó con la inclusión de la compañía en la base de datos de Naciones Unidas. En febrero de 2026, varias organizaciones de la sociedad civil presentaron una denuncia ante la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General del Estado contra el consejo de administración de CAF y responsables de varias de sus filiales. La iniciativa fue impulsada por NOVACT, la Comunitat Palestina de Catalunya, el Comité de Solidaridad con la Causa Árabe (CSCA), ODESCA, Paz con Dignidad y SUDS, representadas por el despacho Guernica 37 Centre.
Los denunciantes sostenían que la participación de CAF en el Jerusalem Light Rail contribuía al mantenimiento y expansión de los asentamientos israelíes y a la consolidación de la anexión de Jerusalén Este. La Fiscalía no abrió de inmediato un procedimiento penal contra la compañía, sino que incorporó la denuncia a las diligencias preprocesales que ya mantenía abiertas sobre posibles vulneraciones del derecho internacional vinculadas al conflicto. En el momento de redactar estas líneas no consta públicamente que las diligencias hubieran dado lugar a citaciones, declaraciones o actuaciones judiciales de mayor alcance.
La denuncia ante la Fiscalía tampoco introdujo argumentos sustancialmente nuevos en el debate. Más bien trasladó al ámbito jurídico español una discusión que llevaba años desarrollándose en los terrenos político, empresarial y académico. La iniciativa ilustraba hasta qué punto la discusión había trascendido el ámbito empresarial. Lo que había comenzado como un debate sobre un contrato ferroviario y una base de datos de Naciones Unidas se trasladaba ahora también al terreno de la responsabilidad jurídica individual de los directivos implicados en el proyecto.
CAF ante las cláusulas BDS
La inclusión de CAF en la base de datos de Naciones Unidas tuvo una consecuencia inesperada en España. Por primera vez, la presencia de una empresa en la denominada settlement database dejaba de ser una cuestión principalmente reputacional para convertirse en un posible obstáculo para acceder a un gran contrato público.
El escenario fue la licitación convocada en el verano de 2025 por Transports Metropolitans de Barcelona (TMB) para la adquisición de 39 nuevos trenes de metro, con un presupuesto de 321 millones de euros. Los pliegos incorporaban una cláusula inspirada en la política aprobada por el Ayuntamiento de Barcelona tras la suspensión de relaciones institucionales con Israel, en la que una de sus resoluciones políticas impedía contratar con empresas incluidas en la base de datos elaborada por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
La cláusula provocó una situación paradójica. Cuando se publicó la licitación, una de las empresas potencialmente afectadas era Alstom, que todavía figuraba en la actualización entonces vigente de la base de datos. La multinacional francesa recurrió el 20 de agosto de 2025 los pliegos ante el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, argumentando que estaba siendo excluida por información desactualizada y recordando que llevaba años solicitando a Naciones Unidas que revisara su situación.
Alstom sostenía que su participación histórica en el tranvía de Jerusalén correspondía a actividades ya finalizadas y criticaba la lentitud con la que Naciones Unidas actualizaba la base de datos. Según la compañía, la propia ONU reconocía las dificultades para mantener el listado permanentemente actualizado, lo que podía producir efectos prácticos relevantes para empresas cuya situación había cambiado tiempo atrás.
Sin embargo, mientras el recurso seguía su curso, se produjo un giro inesperado. La actualización de la base de datos publicada el 26 de septiembre de 2025 eliminó a Alstom del listado, al tiempo que incorporó a CAF. Como consecuencia, la empresa francesa quedaba nuevamente habilitada para participar en la licitación, mientras que la compañía vasca pasaba a encontrarse en la posición que hasta entonces había ocupado Alstom.
La situación generó una imagen especialmente llamativa. Dos de los principales fabricantes ferroviarios presentes históricamente en el mercado español intercambiaban posiciones como consecuencia de una actualización de la base de datos de Naciones Unidas. Alstom abandonaba la lista y recuperaba el acceso a la licitación; CAF ingresaba en ella y veía aparecer dudas sobre su capacidad para concurrir al contrato.
Cuando TMB convocó el concurso, la empresa afectada por la cláusula era Alstom. Cuando Naciones Unidas actualizó la base de datos, Alstom salió de ella y CAF entró en su lugar. Cuando el recurso de Alstom quedó sin objeto y fue retirado, persistían las dudas sobre la posición de CAF. Finalmente, ninguna de las dos compañías obtuvo el contrato, ya que la licitación concluyó sin adjudicación y tuvo que volver a convocarse meses después.
No llegó a aclararse públicamente si CAF presentó finalmente una oferta. A diferencia de Alstom, la compañía vasca no interpuso recursos contra los pliegos y no consta públicamente que TMB adoptara una resolución formal excluyéndola del procedimiento. Lo que sí es seguro es que la inclusión de CAF en la base de datos introdujo una incertidumbre que no existía cuando la licitación fue concebida.
Paradójicamente, toda la discusión terminó resultando irrelevante para el desenlace inmediato del concurso. La licitación no llegó a adjudicarse. Finalmente, el procedimiento quedó desierto a comienzos de 2026, después de que la oferta presentada por la única empresa participante, Alstom, fuese considerada por TMB inadecuada respecto a las condiciones económicas y técnicas exigidas en los pliegos.
La historia, sin embargo, no terminó ahí. En julio de 2026, TMB volvió a sacar el contrato al mercado mediante una nueva licitación. El nuevo concurso ya no contemplaba la compra de 39 trenes, sino de 35 unidades, con un presupuesto base de 330 millones de euros sin IVA.
Más allá de su desenlace administrativo, el episodio tuvo una importancia que excedía con mucho la adquisición de unos trenes de metro. Por primera vez podía observarse de manera tangible el efecto que una inclusión en la base de datos de Naciones Unidas podía tener sobre una gran contratación pública española. La controversia dejaba de ser una discusión jurídica o política sobre Jerusalén y se convertía en una cuestión muy concreta: quién podía competir por un contrato de cientos de millones de euros financiado con fondos públicos.
Y, de forma no menos reveladora, el caso mostraba también hasta qué punto la eficacia práctica de estas cláusulas dependía de la evolución de la propia base de datos. La empresa que había sido excluida al inicio del proceso terminó pudiendo concurrir gracias a una actualización de Naciones Unidas; la empresa que acababa de ser incorporada fue la que pasó a verse afectada por las restricciones.
Eso enlaza muy bien con el último capítulo, porque ya no hablamos de Naciones Unidas ni de licitaciones públicas, sino de otro escenario donde la participación de CAF en Jerusalén volvió a convertirse en objeto de controversia: la universidad pública vasca.
La universidad y la empresa
La controversia sobre la participación de CAF en el Jerusalem Light Rail había recorrido ya un largo camino. Había pasado por campañas de presión, informes de Naciones Unidas, alegaciones jurídicas, denuncias ante la Fiscalía y cláusulas de contratación pública. Sin embargo, en octubre de 2026 el debate alcanzó un escenario distinto. Ya no se discutía la actuación de una empresa en Jerusalén ni la interpretación del derecho internacional por parte de Naciones Unidas. La cuestión se trasladaba al corazón mismo del sistema vasco de conocimiento: la relación entre la universidad pública y una de las principales compañías industriales del territorio.
La protagonista fue la Universidad del País Vasco (EHU/UPV). Desde 2022, CAF mantenía un convenio de colaboración con la Escuela de Ingeniería de Bilbao que había dado lugar a la creación del Aula CAF, un espacio destinado al desarrollo de actividades de investigación, innovación y formación vinculadas al sector ferroviario. Durante años, aquel acuerdo formó parte de las numerosas iniciativas mediante las que empresas vascas y universidades colaboraban en proyectos de transferencia de conocimiento y formación de futuros profesionales. Todo cambió en octubre de 2026.
La decisión del rectorado
Según explicó posteriormente la universidad, el Rectorado comunicó el 8 de octubre al Consejo de Gobierno que no renovaría el convenio con CAF cuando éste expirase el 31 de diciembre de 2026. La decisión implicaba también el cierre del Aula CAF. Ningún miembro del Consejo planteó objeciones formales a la medida, incluida la dirección de la propia Escuela de Ingeniería donde se desarrollaba el proyecto.
La decisión tampoco surgió en un vacío institucional. Llegó después de varios años de campañas, movilizaciones y debates internos impulsados por organizaciones propalestinas y sectores de la izquierda más activista presentes en la universidad, que habían cuestionado reiteradamente la colaboración de la universidad con empresas e instituciones vinculadas a Israel. La propia EHU había ido adoptando durante ese periodo una serie de medidas en la misma dirección, incluyendo la interrupción de determinados proyectos con participación israelí y la revisión de sus criterios de colaboración institucional. La no renovación del convenio con CAF apareció así como el último episodio de un proceso más amplio que venía desarrollándose desde años atrás.
La EHU vinculó la decisión a los proyectos ferroviarios de CAF en Israel y la enmarcó dentro de una política más amplia adoptada durante los años anteriores. La universidad ya había anunciado la renuncia a determinados proyectos de investigación con participación israelí y había manifestado su voluntad de revisar sus relaciones institucionales a la luz de la situación en Palestina.
Desde la perspectiva del rectorado, la ruptura no constituía una medida aislada, sino la aplicación coherente de una línea de actuación previamente definida.
Los valores por encima de los intereses
El rector Joxerramon Bengoetxea defendió públicamente la decisión mediante un argumento esencialmente ético.
Reconoció que la medida le producía una «profunda tristeza», tanto desde una perspectiva personal como institucional, pero sostuvo que la universidad debía actuar de acuerdo con sus principios. La frase que acabaría concentrando el sentido de toda la controversia fue otra: «Los valores de la EHU deben estar por encima de sus intereses».
El rector añadió además un elemento que tendría relevancia en las semanas posteriores. Según su versión, la universidad llevaba aproximadamente año y medio intentando mantener reuniones con CAF para abordar la situación sin haber obtenido respuesta satisfactoria. La falta de contacto habría contribuido a la decisión final de no renovar el convenio.
Desde esta perspectiva, la cuestión trascendía la mera existencia de un acuerdo de colaboración. Se trataba de decidir qué tipo de relaciones estaba dispuesta a mantener la universidad con empresas implicadas en actividades que la institución consideraba incompatibles con sus compromisos éticos.
Las primeras reacciones
La decisión generó una controversia inmediata. El primero en reaccionar fue el consejero vasco de Ciencia, Universidades e Innovación, Juan Ignacio Pérez Iglesias. Aunque reconoció plenamente la autonomía universitaria para adoptar este tipo de decisiones, expresó su preocupación por las consecuencias que podían derivarse de ellas.
Según el consejero, la medida abría «un camino muy peligroso». La cuestión fundamental, argumentó, no era tanto CAF como la dificultad para fijar límites coherentes. Si las relaciones comerciales con Israel justificaban romper un convenio universitario con una empresa, ¿dónde debía trazarse la línea? ¿Debían aplicarse criterios similares a empresas que mantuvieran relaciones con otros países inmersos en conflictos internacionales? ¿Debía extenderse este razonamiento a todas las compañías que operaban en mercados controvertidos?
El consejero recordó además que no existía ninguna resolución jurídica que prohibiera a las empresas vascas mantener relaciones comerciales con Israel y sostuvo que decisiones de este tipo podían conducir a contradicciones difíciles de resolver. Incluso llegó a sugerir públicamente que la universidad reconsiderara su posición.
Su intervención conectaba directamente con muchos de los argumentos que habían aparecido anteriormente en la defensa de CAF: la diferencia entre la legalidad de las relaciones comerciales y los juicios políticos o éticos sobre ellas, así como la dificultad de determinar dónde terminaba la responsabilidad empresarial.
El malestar en la Escuela de Ingeniería
La reacción más significativa no procedió, sin embargo, del ámbito político.
Dentro de la propia universidad comenzaron a aparecer voces preocupadas por las consecuencias prácticas de la decisión. El director de la Escuela de Ingeniería de Bilbao, Charles Pinto, expresó públicamente su inquietud por el precedente que podía crearse y por el impacto que la ruptura tendría sobre la relación entre la universidad y el tejido industrial vasco.
Su preocupación iba más allá del caso concreto de CAF. Si la relación con una empresa ferroviaria podía romperse por razones de carácter ético vinculadas a sus actividades internacionales, otros convenios podrían verse sometidos a cuestionamientos similares. Pinto mencionó expresamente el caso de compañías como Sener o ITP, que mantenían relaciones con la universidad y cuyo papel en sectores como la defensa también había sido objeto de críticas por parte de algunos colectivos estudiantiles.
Aparecía así una cuestión nueva en el debate. Hasta entonces se había discutido fundamentalmente sobre derecho internacional, asentamientos, Naciones Unidas y responsabilidad empresarial. Ahora surgía otra pregunta:
¿Cuál debe ser la relación entre una universidad pública y las grandes empresas de su entorno económico?
La respuesta del tejido empresarial
La controversia adquirió una dimensión todavía mayor durante los días siguientes.
El 27 de octubre, tanto la Cámara de Comercio de Gipuzkoa como ADEGI, la patronal guipuzcoana, expresaron públicamente su respaldo a CAF y criticaron la decisión adoptada por la universidad.
La Cámara de Comercio destacó la trayectoria de la empresa y subrayó su compromiso con el desarrollo económico, tecnológico y social de Gipuzkoa. Recordó además la colaboración histórica de CAF con universidades y centros de investigación vascos y defendió el papel desempeñado por la compañía en la generación de conocimiento e innovación. Según la entidad, CAF constituía uno de los grandes referentes del tejido empresarial guipuzcoano tanto por su capacidad tecnológica como por su presencia internacional.
ADEGI fue incluso más explícita. La patronal mostró su solidaridad con CAF y manifestó su asombro ante una decisión que no compartía. En su opinión, la ruptura del convenio podía limitar el impacto positivo de la relación entre universidad y empresa. La organización defendió además que el marco de referencia debía seguir siendo la legalidad y no consideraciones de carácter ideológico, añadiendo que la contribución de CAF al desarrollo del territorio y los frutos de su colaboración con el entorno universitario estaban fuera de discusión.
Las dos instituciones coincidían en un punto esencial: el papel desempeñado por CAF dentro del ecosistema industrial y tecnológico vasco hacía que la decisión universitaria tuviera consecuencias que trascendían a la propia empresa.
Una fractura visible
La reacción institucional tampoco fue unánime.
La diputada general de Gipuzkoa, Eider Mendoza, calificó la medida de injusta y contraria a un espíritu formativo constructivo. En sus declaraciones pidió respeto para las empresas del territorio que actúan dentro de la legalidad y advirtió contra la tentación de utilizar el sufrimiento del pueblo palestino para enfrentar a diferentes sectores de la sociedad vasca. Su frase más repetida fue también una de las más directas: «No nos confundamos de enemigo».
En el extremo opuesto se situaron los sindicatos ELA y LAB. Ambas organizaciones respaldaron la decisión de la universidad y reiteraron su posición histórica respecto al proyecto de Jerusalén. Según estos sindicatos, CAF debería abandonar sus actividades vinculadas al Jerusalem Light Rail por considerar que éstas resultan incompatibles con el derecho internacional. Para ellos, la decisión de la EHU constituía una consecuencia lógica de esa valoración. La fractura era ya evidente.
No se trataba únicamente de una discrepancia entre una universidad y una empresa. La controversia dividía a instituciones académicas, sindicatos, representantes políticos, organizaciones empresariales y administraciones públicas.
El conflicto que comenzó años atrás alrededor de un proyecto ferroviario en Jerusalén había terminado alcanzando aulas universitarias en Bilbao, despachos institucionales en Vitoria y organizaciones empresariales en Gipuzkoa. La pregunta ya no era únicamente qué responsabilidad podía atribuirse a CAF por participar en el Jerusalem Light Rail. La cuestión se había transformado en otra mucho más amplia: qué consecuencias debía tener esa participación dentro de las propias instituciones vascas.
Y esa pregunta, más que ninguna otra, conduce directamente a las conclusiones finales de esta historia.
Conclusiones
Un tranvía que nunca fue sólo un tranvía
La controversia en torno a la participación de CAF en el Jerusalem Light Rail nunca fue realmente una discusión sobre transporte ferroviario. Lo que comenzó como una adjudicación internacional ganada por una empresa vasca terminó abriendo debates sobre derecho internacional, responsabilidad empresarial, contratación pública, autonomía universitaria y política exterior. A medida que avanzaba la historia, el tranvía ha ido perdiendo protagonismo y lo han ganado las preguntas que surgían a su alrededor.
La primera de ellas es jurídica. Naciones Unidas considera que los asentamientos israelíes en los territorios ocupados son contrarios al derecho internacional y sostiene que determinadas actividades económicas contribuyen a su mantenimiento. Sobre esa base construyó una base de datos destinada a identificar empresas implicadas en dichas actividades.
La respuesta de CAF nunca consistió en negar los hechos materiales. La empresa reconocía su participación en el proyecto. Lo que cuestionaba era el razonamiento que permitía convertir esa participación en un supuesto de responsabilidad empresarial vinculada a los asentamientos.
En cierto sentido, toda la controversia puede resumirse en una pregunta extremadamente sencilla: ¿Dónde debe trazarse la línea?
La dificultad de trazar una línea
La inclusión de CAF podía explicarse por su papel en el Jerusalem Light Rail. Pero el caso de Ineco mostró inmediatamente que el problema iba mucho más allá.
Si una empresa pública española podía aparecer en la base de datos por participar en el diseño de un túnel situado en Jerusalén Oeste debido a la función que ese túnel desempeñaba dentro de una línea que también llegaba a Jerusalén Este, la discusión dejaba de ser puramente geográfica.
La lógica aplicada por Naciones Unidas era funcional, mientras que la defendida por CAF era más restrictiva. Y entre ambas aparecía un espacio de incertidumbre que ninguna de las partes conseguía cerrar completamente.
La evolución posterior mostró además la dificultad de traducir estos debates a consecuencias prácticas coherentes.
- Alstom fue incluida en la base de datos y posteriormente salió de ella.
- CAF entró en la lista.
- Una denuncia ante la Fiscalía española no derivó, al menos públicamente, en actuaciones de mayor alcance.
- Una licitación de TMB incorporó cláusulas inspiradas en la base de datos de Naciones Unidas, pero terminó sin adjudicación.
- La propia composición de la lista fue cambiando con el tiempo.
Lejos de ofrecer respuestas definitivas, cada episodio añade nuevas preguntas.
Del Consejo de Derechos Humanos a la Escuela de Ingeniería
La evolución más llamativa de toda esta historia fue la forma en que terminó regresando a Euskadi. Lo hizo en forma de debates parlamentarios, posicionamientos sindicales, informes de Naciones Unidas, recursos administrativos, denuncias ante la Fiscalía, cláusulas de contratación pública y, finalmente, decisiones universitarias. Lo que había comenzado como una adjudicación ferroviaria en Jerusalén acabó afectando a instituciones situadas a miles de kilómetros de distancia.
En ese recorrido apareció una pregunta recurrente que ninguna de las partes respondió de la misma manera: dónde debía trazarse la línea. Naciones Unidas la situó en un punto; CAF, en otro; el Gobierno Vasco, la EHU, los sindicatos, las organizaciones propalestinas y las patronales empresariales en lugares distintos. La discusión ya no giraba únicamente sobre la legalidad de los asentamientos o sobre las características del Jerusalem Light Rail. Giraba sobre cuestiones mucho más amplias: hasta dónde alcanza la responsabilidad de una empresa por los proyectos en los que participa, qué consecuencias deben derivarse de esas actividades y quién está legitimado para imponerlas.
La trayectoria posterior de la controversia mostró hasta qué punto esas respuestas seguían siendo objeto de disputa. La composición de la base de datos de Naciones Unidas fue cambiando con el tiempo. Empresas como Alstom abandonaron la lista mientras otras, como CAF, se incorporaban a ella. Las denuncias, recursos y campañas impulsadas a uno y otro lado del debate produjeron efectos desiguales y rara vez definitivos. Cada episodio parecía resolver una cuestión concreta al tiempo que abría otra nueva.
Quizá por eso la conclusión más sólida que permite extraer esta historia es relativamente modesta. No demuestra de forma concluyente quién tenía razón en cada fase de la controversia. Muestra algo distinto: cómo los conflictos contemporáneos rara vez permanecen confinados al lugar donde nacen. Un proyecto ferroviario desarrollado en Jerusalén terminó provocando debates sobre derecho internacional en Ginebra, controversias sobre contratación pública en Barcelona, actuaciones ante la Fiscalía en Madrid y enfrentamientos institucionales en Bilbao y Gipuzkoa. El tranvía recorre apenas unos kilómetros. La controversia llegó mucho más lejos.
[1] La misión estuvo integrada por la magistrada francesa Christine Chanet, la jurista pakistaní Asma Jahangir y la abogada botsuanesa Unity Dow, todas ellas figuras de reconocido prestigio en el ámbito internacional de los derechos humanos. No obstante, la designación de Chanet fue objeto de críticas por parte de organizaciones como UN Watch, que cuestionaron su imparcialidad debido a declaraciones previas sobre Israel y encuadraron la misión dentro de la larga serie de investigaciones (esta fact finding mission fue la sexta) impulsadas por el Consejo de Derechos Humanos sobre el conflicto israelo-palestino.