De las «aguas interiores» que no podían serlo al aquitorio canario
5 de octubre de 2026
Cuando estudiaba Derecho Internacional Público, había una pregunta que parecía inevitable: ¿cómo se aplica la Convención de Montego Bay de 1982 a Canarias? El problema es que Canarias es un archipiélago, pero España no es un Estado archipelágico. Y esa diferencia, que parece una cuestión terminológica, resulta decisiva. La Parte IV de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar reserva el régimen de los Estados archipelágicos a los Estados constituidos totalmente por uno o varios archipiélagos.
¿Y qué diferencia hay entre una cosa y otra? Un Estado archipelágico puede trazar, con arreglo al artículo 47 de la Convención, líneas de base archipelágicas que unen los puntos extremos de sus islas más exteriores y, a partir de ellas, delimitar un espacio marítimo continuo. Las aguas encerradas por esas líneas son las llamadas aguas archipelágicas: quedan sometidas a la soberanía del Estado, aunque con el régimen especial de paso previsto por la propia Convención. Un archipiélago que forma parte de un Estado que no es archipelágico no disfruta de ese régimen por el mero hecho de ser un conjunto de islas. Sus aguas no quedan automáticamente encerradas dentro de un perímetro archipelágico bajo soberanía del Estado. España no entra en la categoría de Estado archipelágico y, por tanto, Canarias no puede recibir automáticamente el tratamiento de un archipiélago de Estado.
La cuestión tiene además una consecuencia bastante contraintuitiva: entre algunas de las islas canarias existen espacios marítimos que, según su situación y las líneas de base jurídicamente aplicables, no pueden ser considerados simplemente «aguas interiores» españolas. El Gobierno español lo dejó muy claro ya en 2000, en respuesta a una pregunta parlamentaria de Paulino Rivero sobre la titularidad de las aguas internas del archipiélago. España había ratificado la Convención de Montego Bay el 15 de enero de 1997 y, al hacerlo, no había formulado ninguna reserva o declaración relativa a la delimitación de las zonas marítimas ni al tratamiento de los archipiélagos de Estado. La respuesta gubernamental distinguía expresamente entre un Estado archipelágico y un archipiélago perteneciente a un Estado.
Aquella respuesta del Gobierno era, desde el punto de vista del Derecho internacional, bastante contundente. No bastaba con que Canarias fuera geográficamente un archipiélago para aplicar la Parte IV de la Convención. Las aguas archipelágicas de los artículos 47 y siguientes son una institución concebida para los archipelagic States, no para cualquier Estado que posea un territorio insular. Y España, como Estado continental con territorios insulares, no puede transformar unilateralmente Canarias en un Estado archipelágico a efectos de la Convención.
La cuestión, sin embargo, no desapareció. Al contrario: durante décadas se sucedieron iniciativas parlamentarias para conseguir algún tipo de reconocimiento jurídico de la singularidad marítima canaria. La propia exposición de motivos de la Ley 44/2010 recuerda que en los treinta años anteriores se habían presentado al menos cuarenta iniciativas sobre la delimitación de las aguas canarias.
La solución que finalmente se adoptó es bastante más sofisticada que la simple pretensión de declarar que las aguas entre las islas eran aguas interiores.
La cuestión no desapareció: del problema jurídico a la reivindicación política
La respuesta del Gobierno de 2000 era bastante contundente: Canarias no podía acogerse al régimen de los Estados archipelágicos de la Convención de Montego Bay, y España no podía modificar unilateralmente mediante una norma interna la delimitación de sus espacios marítimos en contra del Derecho internacional. Pero aquello no cerró el debate. Lo desplazó.
Durante los años siguientes fue tomando forma una reivindicación política y doctrinal: si la Convención no reconocía a los archipiélagos de Estado el mismo régimen que a los Estados archipelágicos, quizá existieran otras vías jurídicas para tratar conjuntamente las aguas interinsulares de determinados archipiélagos. En Canarias, esa reivindicación fue adquiriendo una formulación cada vez más precisa.
En diciembre de 2009, José Segura Clavell, entonces diputado socialista por Santa Cruz de Tenerife, defendía públicamente la delimitación de un perímetro que uniera los puntos extremos del archipiélago y permitiera considerar conjuntamente las aguas interinsulares. Su argumento no consistía simplemente en afirmar que Canarias era un Estado archipelágico —lo que evidentemente no podía sostenerse—, sino en buscar una solución específica para los archipiélagos de Estado, apoyándose en la evolución del Derecho del Mar, en el Derecho comparado y en determinadas interpretaciones doctrinales y jurisprudenciales. Segura volvería a defender esa posición desde la propia Comisión del Congreso durante la tramitación de la futura Ley 44/2010, ya como portavoz del Grupo Socialista.
La cuestión fue estudiada con bastante más distancia académica por Vicente J. Navarro Marchante en un artículo publicado en 2011, precisamente a propósito de la Ley 44/2010. Su trabajo es especialmente útil porque permite separar dos cuestiones que en el debate político tendían a mezclarse: una cosa era pretender modificar internacionalmente la delimitación de los espacios marítimos canarios y otra construir, mediante el Derecho interno, un ámbito específico para las aguas interinsulares. Navarro analiza expresamente la diferencia entre Estados archipelágicos y archipiélagos de Estado, las distintas soluciones planteadas para Canarias y el significado jurídico de la nueva ley.
La Ley de 2010: nace el perímetro
La Ley 44/2010, de 30 de diciembre, de aguas canarias, se inscribe en ese proceso. Su artículo único estableció un contorno perimetral que une los puntos extremos más salientes de las islas e islotes del archipiélago. Las aguas comprendidas dentro de ese perímetro pasaron a denominarse «aguas canarias» y fueron definidas como un «especial ámbito marítimo de la Comunidad Autónoma de Canarias».
Pero la ley introdujo simultáneamente una cautela que resulta fundamental para entender qué estaba haciendo y qué no estaba haciendo: el trazado del contorno perimetral no alteraba la delimitación de los espacios marítimos de Canarias conforme al Derecho internacional. No aparecía, por tanto, un nuevo espacio marítimo internacional creado por una ley española. Aparecía algo más peculiar: un perímetro jurídico interno sobre el que proyectar la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma. La propia ley establece que el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas sobre las «aguas canarias» deberá ajustarse a la distribución material de competencias constitucional y estatutaria.
Esta cláusula es la pieza que permite entender toda la operación. Si el legislador hubiera pretendido declarar que el perímetro convertía automáticamente todo el espacio encerrado en aguas interiores españolas, habría entrado directamente en conflicto con el régimen internacional del mar. En cambio, la Ley 44/2010 podía ser interpretada de otra manera: el perímetro servía para crear un espacio jurídico interno, sin pretender modificar por sí mismo el estatuto internacional de cada una de sus partes.
La diferencia parece semántica, pero no lo es. Significa que una misma superficie marítima puede tener una determinada consideración a efectos del Derecho internacional y, al mismo tiempo, integrarse en un ámbito espacial utilizado por el Derecho interno para distribuir competencias entre Administraciones.
La reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias de 2018 hizo esa construcción mucho más explícita.
Del territorio al aquitorio
El artículo 4 del Estatuto de Autonomía establece que el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma comprende «el archipiélago canario, integrado por el mar» y las islas e islotes que enumera. Su apartado segundo mantiene el contorno perimetral y dispone que las aguas situadas dentro de él reciben la denominación de «aguas canarias» y constituyen «el especial ámbito marítimo de la Comunidad Autónoma de Canarias». El apartado tercero añade que las competencias estatales y autonómicas sobre esas aguas se ejercerán de acuerdo con la distribución material de competencias establecida constitucional y estatutariamente. Y el apartado quinto vuelve a introducir expresamente la cláusula internacional: el contorno no altera la delimitación de los espacios marítimos canarios establecida por el Derecho español en virtud del Derecho internacional vigente.
Aquí aparece una construcción jurídica particularmente interesante: un concepto decisivo que fue acuñado en la doctrina española por Teresa Parejo Navajas: el aquitorio, literalmente, el territorio proyectado sobre las aguas. El término procede, por derivación, del aquitorium empleado previamente en la literatura jurídica alemana, pero Parejo Navajas lo incorpora y desarrolla sistemáticamente en su obra La proyección de la ordenación física de usos sobre la costa y el mar próximo: la planificación del aquitorio, publicada en 2011.
Domínguez Vila y Pérez Sánchez, en 2024, interpretan la reforma estatutaria precisamente como el paso del territorio al aquitorio: un ámbito marítimo que permite proyectar la distribución interna de competencias sobre el espacio situado entre las islas. Los autores destacan que el Estatuto de 2018 supone un cambio sustancial respecto de la concepción anterior, porque incorpora expresamente el mar al ámbito espacial de la Comunidad Autónoma.
No estamos, por tanto, ante una transferencia de soberanía internacional. Tampoco ante la creación de un nuevo mar territorial canario. La operación es diferente: el Estatuto construye un ámbito marítimo para la aplicación de las competencias internas sin pretender modificar la delimitación internacional de los espacios marítimos.
Y aquí es donde la cuestión deja de ser un mero ejercicio de cartografía jurídica.
¿Qué competencias pueden ejercerse en ese espacio?
La respuesta no es «todas las competencias de Canarias sobre todas las aguas canarias». Precisamente porque el artículo 4.3 remite a la distribución material de competencias, habrá que examinar título por título.
El resultado puede ser, por tanto, bastante más amplio que la imagen tradicional de una Comunidad Autónoma limitada al territorio terrestre. Los propios Domínguez Vila y Pérez Sánchez analizan competencias autonómicas relacionadas con costas, medio ambiente marino, pesca, acuicultura, ordenación y gestión del litoral y otras actividades desarrolladas en el medio marítimo. Su argumento se apoya además en la evolución de la jurisprudencia constitucional, que ha rechazado una identificación absoluta entre territorio autonómico y espacio marítimo y ha admitido que determinadas competencias autonómicas puedan proyectarse sobre el mar territorial cuando así resulte del título competencial correspondiente.
La consecuencia es importante: la pregunta jurídicamente correcta ya no es «¿son aguas interiores canarias?» sino «¿qué competencia puede ejercer Canarias sobre esta concreta zona marítima?».
Eso permite explicar algo que, a primera vista, parece contradictorio. Un espacio puede no ser «agua interior» a efectos de Derecho del Mar y, sin embargo, encontrarse dentro del aquitorio canario a efectos del reparto interno de competencias.
Los autores llegan precisamente a reconocer esa doble situación: desde la perspectiva internacional, determinados espacios situados entre las islas conservan la condición que les corresponda conforme al Derecho del Mar; desde la perspectiva interna, esos mismos espacios forman parte del ámbito marítimo definido por el Estatuto y pueden quedar sometidos al ejercicio de competencias autonómicas.
La ZEE demuestra por qué la distinción importa
La Convención de Montego Bay proporciona aquí un ejemplo especialmente claro: la zona económica exclusiva no es territorio soberano del Estado ribereño. El artículo 55 establece un régimen jurídico específico; el artículo 56 atribuye al Estado ribereño derechos de soberanía sobre los recursos y determinadas competencias jurisdiccionales, entre ellas la protección y preservación del medio marino; pero el artículo 58 mantiene para los demás Estados libertades como la navegación y el sobrevuelo.
Es decir, incluso cuando estamos indiscutiblemente dentro de la ZEE española, no estamos ante un espacio equivalente al territorio terrestre.
Y eso es precisamente lo que hace viable la construcción canaria. Una competencia autonómica sobre pesca, medio ambiente marino o determinadas actividades económicas puede proyectarse sobre un espacio marítimo en la medida en que el ordenamiento constitucional y estatutario lo permita y dentro de los derechos que el Derecho del Mar atribuye a España como Estado ribereño. Lo que no puede hacer esa competencia es convertirse por sí misma en una nueva soberanía territorial capaz de eliminar los derechos que la Convención reconoce a terceros Estados.
La propia Convención ilustra el límite. En materia de recursos vivos de la ZEE, el Estado ribereño puede adoptar medidas de ejecución, incluida la visita, inspección y apresamiento de buques en los términos del artículo 73. Pero esa facultad deriva del régimen internacional de la ZEE y corresponde al Estado ribereño; no nace de que una Comunidad Autónoma haya incorporado esas aguas a su aquitorio.
Alto a la Guardia Civil… del Mar
Llegamos a donde la construcción deja de ser puramente doctrinal.
El Real Decreto 246/1991, que regula el Servicio Marítimo de la Guardia Civil, establece que las funciones atribuidas al Cuerpo se ejercen en las aguas marítimas españolas hasta el límite exterior del mar territorial y, excepcionalmente fuera de él, de acuerdo con los tratados internacionales vigentes. La norma contempla además expresamente la colaboración de la Armada con el Servicio Marítimo de la Guardia Civil.
Esto resulta particularmente significativo para Canarias porque permite separar tres cuestiones que con frecuencia se mezclan.
Primera: quién tiene la competencia material. Puede ser el Estado o la Comunidad Autónoma, según el título constitucional y estatutario correspondiente.
Segunda: qué estatuto internacional tiene el agua. Puede tratarse de mar territorial, zona económica exclusiva u otro espacio marítimo, sin que el perímetro estatutario cambie por sí mismo esa clasificación.
Tercera: quién ejecuta materialmente determinadas funciones de vigilancia, inspección, policía o protección. En este plano aparecen los cuerpos estatales y, cuando proceda, la Armada, cada uno con sus títulos jurídicos y funciones específicas.
Por eso sería incorrecto decir simplemente que «la Guardia Civil actúa sobre las aguas canarias porque son aguas canarias». La relación jurídica es más compleja. La Guardia Civil puede actuar en aguas marítimas españolas y, excepcionalmente, más allá del mar territorial cuando exista el correspondiente fundamento internacional. La Armada, por su parte, desarrolla las funciones que el ordenamiento atribuye al Estado en materia de seguridad y vigilancia marítima, incluida la cooperación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Pero esto también significa que la existencia de aguas entre las islas que internacionalmente no sean aguas interiores no implica que queden fuera de toda capacidad de actuación española. En la zona económica exclusiva, por ejemplo, España dispone de los derechos soberanos y la jurisdicción que reconoce la Convención de Montego Bay. En otros espacios habrá que buscar el título internacional concreto: Estado del pabellón, consentimiento, convenios específicos, protección del medio marino, pesca, seguridad marítima u otros títulos reconocidos por el Derecho internacional.
La protección del medio marino es otro ejemplo revelador
La Ley 41/2010 de protección del medio marino resulta especialmente ilustrativa porque su ámbito de aplicación comprende el mar territorial, la ZEE atlántica y cantábrica y la plataforma continental, y se refiere expresamente a las aguas marinas sometidas a soberanía o jurisdicción española. La protección ambiental, por tanto, no desaparece al abandonar el territorio terrestre ni queda reducida a las aguas interiores.
Esto encaja bastante bien con la arquitectura del aquitorio. Si una competencia autonómica en materia de protección ambiental puede proyectarse sobre determinadas aguas, no es necesario convertirlas previamente en «territorio autonómico» en sentido internacional. Basta con que exista un título competencial válido y que su ejercicio respete las competencias estatales y las obligaciones internacionales de España.
La frontera relevante pasa a ser, por tanto, la materia y el alcance de la competencia, no una supuesta soberanía canaria sobre el agua.
Una singularidad jurídica genuinamente canaria
Aparece aquí la segunda gran conclusión.
Canarias no es singular porque España haya conseguido para ella el régimen de los Estados archipelágicos de Montego Bay. Eso no ocurrió. Tampoco porque el contorno de 2010 o el artículo 4 del Estatuto de 2018 hayan transformado unilateralmente las aguas encerradas por el perímetro en aguas interiores españolas. El propio legislador estatutario se ocupó de decir lo contrario al mantener intacta la delimitación de los espacios marítimos conforme al Derecho internacional.
Pero hay quien no tira la toalla. En mayo de 2024, el Parlamento de Canarias aprobó una proposición no de ley para instar al Gobierno de España a continuar e intensificar las gestiones ante Naciones Unidas con el objetivo de obtener el reconocimiento jurídico internacional de Canarias como archipiélago conforme al artículo 46.b de la Convención de Montego Bay. La iniciativa fue aprobada con el apoyo de todos los grupos salvo Vox.
La singularidad está en otra parte: el ordenamiento español ha creado expresamente para Canarias un ámbito marítimo estatutario —las «aguas canarias»— que sirve para proyectar sobre el mar la distribución interna de competencias.
No ha cambiado el mapa internacional del mar; ha cambiado el mapa interno de las competencias que España ejerce sobre él. Y, mientras tanto, la reivindicación de que algún día cambie también el primero sigue viva.
Eso explica que Domínguez Vila y Pérez Sánchez hablen de una transformación del territorio al aquitorio. Y explica también que en 2023 Ángel Llorente, desde una perspectiva diferente y mucho más centrada en el Derecho del Mar, considere que la configuración de las aguas que conectan las islas resulta esencial para determinar los espacios marítimos circundantes y estudie la posible utilización del perímetro canario como punto de partida de determinadas construcciones jurídicas sobre esos espacios.
Son dos aproximaciones distintas al mismo problema. Llorente mira principalmente hacia el Derecho internacional del mar y plantea hasta dónde podría llegar una aplicación analógica del principio archipelágico. Domínguez Vila y Pérez Sánchez miran hacia el Derecho constitucional y autonómico y preguntan cómo puede organizarse internamente el ejercicio de competencias sobre un espacio marítimo cuya naturaleza internacional no ha cambiado.
La segunda vía es, probablemente, la que explica mejor lo que efectivamente ha sucedido.
No era exactamente un brindis al sol
La conclusión que saqué en 2018 al ver incluido en el Estatuto de Autonomía el concepto de “aguas canarias” era radicalmente sencilla: si Canarias no podía convertirse jurídicamente en un Estado archipelágico y España no podía declarar unilateralmente aguas interiores todo el espacio encerrado por las islas, entonces la Ley de aguas canarias sería poco más que una declaración política sin consecuencias prácticas.
Después de examinar la evolución normativa y doctrinal, esa conclusión necesita ser corregida.
No es un nuevo régimen internacional del mar. Pero tampoco es jurídicamente irrelevante.
La Ley 44/2010 y, sobre todo, el artículo 4 del Estatuto de Autonomía de 2018 han construido un espacio marítimo interno propio —el aquitorio canario— dentro del cual se proyecta la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Esa proyección puede alcanzar espacios que, desde el punto de vista del Derecho internacional, no son aguas interiores y puede llegar, cuando el correspondiente título competencial y el régimen internacional lo permitan, a zonas sometidas a soberanía o jurisdicción española, incluida la ZEE.
Lo decisivo es que la Comunidad Autónoma no obtiene por esa vía soberanía sobre el mar. Obtiene competencias materiales sobre determinadas actividades desarrolladas en él. Y la ejecución coercitiva de las normas sigue dependiendo de los instrumentos estatales e internacionales que correspondan: Guardia Civil, Armada u otros órganos de la Administración estatal, sin perjuicio de la colaboración con las autoridades autonómicas.
En la ZEE esta distinción es particularmente nítida: España dispone de derechos soberanos y jurisdicción funcional, pero los demás Estados conservan la libertad de navegación. En consecuencia, una competencia canaria en materia de pesca, medio ambiente o determinadas actividades económicas puede ser perfectamente compatible con la libertad de navegación internacional; lo que no sería compatible con el Derecho del Mar sería utilizar aquella competencia como pretexto para convertir el espacio en un territorio marítimo sometido a una soberanía que España no posee.
La fórmula canaria es, por tanto, bastante más interesante que la que sugería la vieja discusión sobre las «aguas interiores»: no ha cambiado el mapa internacional del mar; ha cambiado el mapa interno de las competencias que España ejerce sobre él.
Y esa diferencia, que inicialmente puede parecer una sutileza académica, es precisamente la que permite que las «aguas canarias» tengan consecuencias jurídicas reales.